OV NRW

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1. Überblick

Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland ist einerseits eine Aufgabe der Daseinsvorsorge, andererseits unternehmerisches Betätigungsfeld der Verkehrsunternehmen. Der ÖPNV bewegt sich damit in einem Spannungsfeld zwischen öffentlichen und wettbewerbsrechtlichen Anforderungen. Dem trägt der Gesetzgeber durch eine "duale" Gesetzgebung Rechnung, die auch die Organisationsstruktur des Nahverkehrs in NRW bestimmt. Die beiden Bundesgesetze

• Personenbeförderungsgesetz (PBefG), das sich auf das gesamte öffentliche Nahverkehrsangebot mit Ausnahme der Eisenbahnen bezieht (Öffentlicher Straßenpersonenverkehr, kurz: ÖSPV), sowie
• Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG), das nur den Eisenbahnverkehr betrifft,

regeln vornehmlich die wettbewerbsrechtlichen und unternehmerischen Aspekte (Konzession, Unternehmerpflichten, Tarifgenehmigung etc.), die für den Betreiber des ÖPNV-Angebotes relevant sind. Sie regeln jedoch nicht die politische Verantwortung für den ÖPNV und die Finanzierung des ÖPNV-Angebots. Hierzu haben die Bundesländer Nahverkehrsgesetze erlassen. Das "Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen" (ÖPNVG NRW) vom 7.3.1995 stellt die Grundlage für die Organisationsstruktur des ÖPNV in Nordrhein-Westfalen dar.

2. Ausgangslage

Die ÖPNV-Unternehmenslandschaft in NRW ist mit ihren gut 130 Verkehrsunternehmen relativ heterogen:

• 22 kommunale Verkehrsunternehmen bedienen die Großstädte und z.T. auch ihr Umland mit Stadt- und Straßenbahnen und/oder mit Bussen,
• 18 kommunale Verkehrsunternehmen führen Stadtbusverkehre in Mittel- und Kleinstädten durch,
• 21 kommunale Regionalverkehrsunternehmen, oft aus ehemaligen Klein- oder Überlandstraßenbahnbetrieben hervorgegangen, betreiben sowohl den Städte verbindenden Busverkehr in der Region als auch Stadt- und Ortsverkehre im ländlichen Raum,
• 7 Bundesbusunternehmen (ehem. Bahn- bzw. Postbus) erschließen mit ihren Buslinien insbesondere die ländlichen Räume,
• 42 private Busunternehmen betreiben Buslinien mit eigener Konzession, zumeist in ländlichen Räumen,
• DB Regio NRW GmbH als SPNV-Unternehmen der Deutschen Bahn AG erbringt einen Großteil der SPNV-Leistungen in NRW,
• zurzeit 10 nichtbundeseigene Eisenbahnunternehmen in kommunaler oder privater Eignerschaft betreiben SPNV-Leistungen vorwiegend auf Nebenstrecken,
• weitere 15 Verkehrsunternehmen mit Sitz außerhalb von NRW verkehren über die Landesgrenzen zu Zielen in Nordrhein-Westfalen.

Um die historisch gewachsene ÖPNV-Landschaft den verkehrlichen Anforderungen der Nahverkehrskunden anzupassen, hat das Verkehrsministerium NRW bereits in den 70er Jahren im Zusammenwirken mit den Regionen auf die Abgrenzung von so genannten ÖPNV-Kooperationsräumen hingewirkt. Ziel der Bemühungen war es, in allen Teilräumen des Landes unternehmensübergreifende Tarife und einen koordinierten Marktauftritt des gesamten ÖPNV-Angebotes (Liniennetz, Erscheinungsbild, Marketing) in einer Region zu schaffen sowie volkswirtschaftlich wenig sinnvolle Parallelverkehre und gegenseitige Bedienungsverbote abzubauen. 1974 wurden neun Kooperationsräume abgegrenzt, in denen in den 70er und 80er Jahren drei Verkehrsverbünde und mehrere Verkehrsgemeinschaften eingerichtet wurden. Das nachfolgende Schaubild dokumentiert die sehr heterogene Landschaft:

Zum 1. Januar 1996 wurde den Ländern die Verantwortlichkeit für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) vom Bund übertragen. Man kann hier auch besser vom Eisenbahnnahverkehr sprechen. Zeitgleich erhielten die Länder die Aufgabe, die für Planung, Organisation und Ausgestaltung des Öffentlichen Straßenpersonenverkehrs (ÖSPV) zuständige Behörde (Aufgabenträger) im Landesrecht zu regeln. Dieser Neuordnungsprozess wird allgemein als „Regionalisierung des ÖPNV” bezeichnet. Wie viele andere Flächenländer weist das ÖPNVG NRW den Kreisen und kreisfreien Städten die Aufgabenträgerschaft für den ÖSPV zu. Die in NRW bereits vorliegende Abgrenzung der ÖPNV-Kooperationsräume eröffnete die Möglichkeit, die Aufgabenträgerschaft für den SPNV und für den ÖSPV auf der Ebene der Kommunen zu bündeln, so dass das Nahverkehrsangebot vor Ort in den Regionen geplant und gestaltet werden konnten. Hierzu sah das ÖPNVG die Bildung von zunächst 9 Zweckverbänden als Zusammenschlüsse der Kreise und kreisfreien Städte in den Grenzen der Kooperationsräume vor, um die Verantwortung für den SPNV auf kommunaler Ebene wahrzunehmen. Die Kooperationsräume waren seinerzeit ohne Berücksichtigung des SPNV mit seinen erheblich höheren Reiseweiten festgelegt worden. Da sachgerechte Entscheidungen im SPNV durch größere Kooperationsraumzuschnitte erleichtert werden, sieht das ÖPVG NRW im Zuge eines Neuordnungsprozesses zum 01.01.2008 Die Reduzierung der bisherigen 9 Räume auf nunmehr 3 Kooperationsräume vor:

• Kooperationsraum A: Kooperationsraum Rhein-Ruhr + Kooperationsraum Niederrhein
• Kooperationsraum B: Kooperationsraum Rhein-Sieg + Kooperationsraum Aachen
• Kooperationsraum C: Kooperationsraum Ruhr-Lippe + Kooperationsraum Münsterland + Kooperationsraum Ostwestfalen + Kooperationsraum Paderborn/Höxter + Kooperationsraum Westfalen-Süd

3. Akteure

Mit der Regionalisierung des ÖPNV 1996 hat das Land Nordrhein-Westfalen die Aufgabenträgerschaft, d.h. die "politische" Verantwortung für die Planung, Organisation und Ausgestaltung des ÖPNV, also für ÖSPV und den SPNV auf die Ebene der Kreise und kreisfreien Städte übertragen.

Hierzu haben die Kreise und kreisfreien Städte in jedem Kooperationsraum einen Zweckverband für die Planung, Organisation und Ausgestaltung des SPNV gegründet.
Auf Grundlage der neuen gesetzlichen Vorgabe haben die Kommunen zum 01.01.2008 die neuen Strukturen für die Aufgabenträgerschaft im SPNV in den vorgegebenen 3 Räumen etabliert (vgl. untenstehende Übersicht):

• Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (VRR): Der Nahverkehrszweckverband Niederrhein wird zum 01.01.2008 neben dem Zweckverband VRR zum Träger der VRR AöR. Die tarifliche Integration erfolgt zum 01.01.2012.
• Zweckverband Nahverkehr - SPNV & Infrastruktur - Rheinland (ZV NVR): Die Zweckverbände Verkehrsverbund Rhein-Sieg und Aachener Verkehrsverbund bilden einen gemeinsamen Dach-Zweckverband. Zur Durchführung der Aufgaben ist die „Nahverkehr Rheinland GmbH” gegründet worden.
• Zweckverband Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL): Die bestehenden Zweckverbände in Westfalen (ZV SPNV Ruhr-Lippe, ZV SPNV Münsterland, ZV Verkehrsverbund Ostwestfalen-Lippe, ZV Nahverkehrsverbund Paderborn/Höxter, ZV Personennahverkehr Westfalen-Süd) bilden einen gemeinsamen Dach-Zweckverband mit differenzierter Aufgabenaufteilung auf die bestehenden Geschäftsstellen der Zweckverbände.

Für die U-, Stadt- und Straßenbahnen oder Busse (Öffentlicher Straßenpersonenverkehr, ÖSPV) sind die Kreise und kreisfreien Städte als Aufgabenträger verantwortlich. Entsprechend gibt es insgesamt 54 planungspflichtige Aufgabenträger in NRW. Verschiedentlich haben die Aufgabenträger - wie nach dem ÖPNV-Gesetz NRW möglich - ihre Aufgabenträgerschaft bzw. Planungs- und Organisationsaufgaben an den jeweiligen Zweckverband delegiert oder sie haben kreisweite Managementgesellschaften gebildet, die die Planung und Organisation des ÖPNV gewährleisten.

4. Förderung und Rolle der Bezirksregierungen als staatliche Mittelinstanz

Die Förderung des ÖPNVG ist in den §§ 11 bis 14 geregelt:

• das Land gewährt den Zweckverbänden aus Bundesmitteln nach § 11 Abs. 1 ÖPNVG für den SPNV eine jährliche Pauschale von zurzeit 836 Mio. €; diese Summe wird jährlich mit 1,5 % dynamisiert (Betriebskostenzuschüsse);
• das Land gewährt den Aufgabenträgern aus Bundesmitteln nach § 11 Abs. 2 ÖPNVG NRW für den ÖSPV (Kreise, kreisfreie Städte und Gemeinden mit eigenen Verkehrsunternehmen) eine Pauschale von jährlich 130 Mio. €; hinzu kommen Landesmittel in Höhe von 130 Mio. € für den Ausbildungsverkehr nach § 11a ÖPNVG NRW.
• im aktuellen Haushalt 2017 gewährt das Land den Zweckverbänden aus Bundesmitteln nach § 12 ÖPNVG pauschalierte Zuwendungen für Investitionsmaßnahmen des ÖPNV von jährlich 150 Mio. €;
• im aktuellen Haushalt 2017 gewährt das Land aus Bundesmitteln Sonderzuwendungen für Investitionsmaßnahmen im besonderen Landesinteresse nach § 13 ÖPNVG in Höhe von ca. 136,14 Mio. €;
• das Land gewährt aus Bundesmitteln Zuwendungen aus Bundesmitteln zur Verbesserung der Qualität der Sicherheit und des Services im ÖPNV und für Bürgerbusse in Höhe von 10,5 Mio. €.

5. Probleme und Aufgaben

Der Schienenpersonennahverkehr macht nur in seltenen Fällen an den Grenzen der Kooperationsräume Halt. So hat sich in der Vergangenheit gezeigt, dass die Sicherung und Weiterentwicklung eines überregionalen SPNV-Netzes einer Zusammenarbeit zwischen Land und Zweckverbänden bedarf, um den Rückzug des Schienenfernverkehrs aus den Regionen verbindenden Verkehrsmarkt außerhalb der Ballungsräume zu kompensieren. Hierzu sieht das ÖPNVG das „SPNV-Netz von besonderem Landesinteresse” vor, das diese Belange sicherstellen soll.

Die vom Europäischen Parlament sowie vom Rat der Europäischen Union verabschiedete Marktzugangsverordnung im ÖPNV (Verordnung Nr. 1370/2007) räumt dem Wettbewerbsprinzip (Ausschreibung und Vergabe der Verkehrsleistung) einen hohen Stellenwert ein. In der landesweiten Zusammenarbeit der Regionen untereinander und mit dem Land sind belastbare Organisationsformen unerlässlich, um anstehende Zukunftsaufgaben sowohl im Bereich des SPNV-Managements als auch anderer Felder des ÖPNV (z. B. Fahrgastinformation, Vertrieb) zu lösen. Die Zusammenarbeit zwischen Land, SPNV-Aufgabenträgern, Verbünden/Verkehrsgemeinschaften sowie Vertretern der Verkehrsunternehmen in landesweiten vom Land geleiteten Arbeitskreisen hat sich bewährt. Sie sollte weiter ausgebaut und formalisiert werden.

6. Grenzüberschreitende Verbindungen

Den grenzüberschreitenden Verbindungen kommt eine zunehmend größere Bedeutung zu. Die Notwendigkeit leitet sich schon aus der starken wirtschaftlichen Verknüpfung beider Länder her. So sind die Niederlande mit klarem Abstand vor Frankreich weit vor den USA, China und Japan wichtigster Handelspartner von Nordrhein-Westfalen. Für Nordrhein-Westfalen sind die Niederlande seit vielen Jahren die Nummer 1 im Import und Export. Bessere Schienenverbindungen über Venlo und Heerlen, die bessere Anbindung von Nijmegen und Arnhem, der Ausbau der Betuwe-Line, um nur einige wichtige Verbindungen zu nennen, sollten das gemeinsame Ziel beider Länder sein.

7. NRW-Tarif/Verbundtarife

Der NRW-Tarif ist der Nahverkehrstarif für längere Strecken in Nordrhein-Westfalen. Er kombiniert die Bahnfahrt mit Bus, Stadt- und Straßenbahn und schafft für Strecken über die Grenzen der Verbünde/Verkehrsgemeinschaften hinweg ein Plus an Mobilität. Der NRW-Tarif ersetzt damit den eigenständigen Eisenbahn-Tarif für Nahverkehrszüge in NRW.

Der NRW-Tarif gilt immer dann, wenn es sich um eine Nahverkehrsverbindung innerhalb von NRW handelt, für die kein regionaler Verbundtarif gilt und kein Übergangstarif der Verkehrsverbünde im Nahbereich eingerichtet ist.

Mit dem NRW-Tarif kann also grundsätzlich von jeder Haltestelle zu jeder Haltestelle in NRW gefahren werden. Das gilt auch für Gemeinden, die keinen Bahnhof haben. Der NRW-Tarif unterscheidet zwischen Pauschalpreistickets (z. B. SchönerTagTicket Single oder 5 Personen, womit man für 26,- € bzw. 36 € einen ganzen Tag durch NRW reisen kann oder sog. relationsabhängige Fahrten). Die gegenseitige Anerkennung von Tickets bei grenzüberschreitenden Fahrten, die noch nicht durchgängig gegeben ist, sollte angestrebt werden.

8. Fachportal Nahverkehr

Ein umfangreiches Portal, in dem Fachleute aus dem ÖPNV-Sektor sich informieren, ist unter der Webadresse www.fachportal.nahverkehr.nrw.de verfügbar.

Glossar:

website Stand 23.08.2017